Diviser nos émissions de CO2 par 4, limiter le réchauffement climatique à 2°, ces objectifs souvent cités dans la presse prônent une consommation parcimonieuse des hydrocarbures. La sobriété énergétique impose de créer des mécanismes nouveaux afin d’encourager les comportements vertueux et stimuler l’innovation. Par la signature du protocole de Kyoto, les décideurs politiques ont reconnu les risques liés au réchauffement climatique et fixés des objectifs en matière de réduction d’émissions de gaz à effets de serre. Ils ont ainsi déployé tout un arsenal de mesures contraignantes assorti d’un système de subventions. La prochaine étape vise à impliquer personnellement le citoyen dans cette lutte écologique. Il s’agit de lui offrir de la visibilité sur le coût réel de la pollution qu’il émet quotidiennement : soit directement au travers de ses rejets de CO2 lorsqu’il consomme des hydrocarbures, soit indirectement dans l’achat de produits qui ont nécessité de l’énergie carboné dans leur production et leur transport.

Origines de la taxe Carbone

Au début, le concept de la taxe Carbone dérivait de la « taxe Cambridge ». Le principe de cette taxe aux frontières était de taxer les émissions de carbone des produits importés. Mais dans un contexte de libéralisation des échanges et de libre concurrence, la taxe Cambridge fut assimilée à une mesure protectionniste difficilement défendable.

Puis l’idée prit une autre tournure : le concept plus évocateur de « taxe carbone »  vint se substituer à la « taxe Cambridge  ».  Le principe de ce nouvel outil était d’augmenter artificiellement le prix du carbone afin de freiner la consommation des hydrocarbures.

Pendant longtemps, les prix des hydrocarbures se sont basés sur les coûts d’extraction, de transport et de transaction, conséquence d’un marché concurrentiel. Ce n’est qu’en 1920, que l’économiste Arthur Pigou décide d’incorporer dans le calcul les externalités négatives, c’est-à-dire le coût des dommages engendrés par la pollution émise. Des taxes dites pigouviennes à l’image en France de la Taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers ou TIPP furent crées pour financer les programmes de luttes contre la pollution de l’air, la dégradation du bitume, ou les nuisances sonores.

Les effets de la taxe dans le détail

Les travaux d’organismes de recherches comme le CNRS ou le CIRED ont conduit à la mise au point d’une taxe carbone basée sur le principe de la substitution. En effet, puisque l’Etat augmente ses recettes par l’instauration d’une taxe carbone, il peut relâcher la pression fiscale par ailleurs en abaissant ou supprimant d’autres taxes et impôts, afin d’équilibrer ses comptes sans pénaliser le citoyen ni l’industrie. Dans le cas hypothétique où la vignette automobile existait encore, il s’agirait de la remplacer par la taxe carbone : la substitution d’une taxe fixe par une taxe variable fonction de la consommation inciterait à une forme de sobriété. Au final ce sont ceux qui polluent le plus qui seraient le plus affectés tandis que les consommateurs les plus modérés verraient plutôt un gain pour leur portefeuille.

Du côté des entreprises, c’est l’abaissement de charges sociales qui est le plus souvent évoqué pour compenser les effets de la taxe carbone : en allégeant la fiscalité sur le travail, on favorise les embauches, et en alourdissant la fiscalité sur les énergies polluantes, on pousse aux investissements vers une réduction de leur bilan carbone. En bref, on impulse une nouvelle dynamique économique, la très attendue « Révolution verte ». Cette substitution fiscale présente, en outre l’avantage de rendre l’emploi dans l’industrie moins sensible aux crises. Les industries verront le montant de leurs taxes diminuer avec leur production. Elles pourront ainsi conserver plus facilement qu’aujourd’hui une masse salariale moins taxée.

Un troisième avantage mis en avant par les défenseurs de la taxe carbone est sa contribution à la diversité énergétique, et donc à l’indépendance énergétique des pays consommateurs face aux pays producteurs. De grosses puissances mondiales disposent de leurs propres ressources énergétiques : la Russie a du gaz naturel et du charbon en quantité, les Emirats ont encore de larges réserves de pétrole, et la Chine et les Etats-Unis possèdent eux aussi respectivement 100 et 200 ans de consommation énergétique mondiale en réserve  de charbon dans leurs sols. Nombreux sont les pays, notamment au sein de l’Union Européenne, qui ont tout intérêt à encourager le développement de nouvelles énergies afin de ne pas se retrouver dépendants d’autres nations.

Les nouvelles énergies qui sont déjà intégrées à notre mix énergétique coûtent largement plus chers que les hydrocarbures. Convertie en énergie, l’essence traditionnelle revient à 10 cts le kWh, à titre de comparaison un KWh de solaire revient à 60 ou 70 cts. On comprend alors que les énergies renouvelables ne se développeront que si l’on assiste à une augmentation significative des prix des matières premières dans les années à venir. La finalité de cette annonce n’est pas d’augmenter les recettes de l’Etat ou de diminuer le pouvoir d’achat du consommateur, mais de pousser à une consommation responsable, qui privilégie des solutions alternatives non polluantes. En créant cette taxe, l’Etat génère un besoin fort de la part des entreprises et des particuliers pour se tourner vers des technologies moins gourmandes en carbone, il crée donc les conditions favorables à l’émergence du marché des Green Techs.

Les rapports français de Marcel Boiteux, Alain Quinet et Michel Rocard ont tous défendu l’idée d’une taxe progressive, claire sur ses objectifs et fiable sur le long terme. Le dernier en date, le rapport Rocard, rebaptisant très ponctuellement la taxe Carbone « Contribution Climat-Energie », préconisa de commencer en 2010 avec une taxe carbone à 35€ la tonne, et de se fixer un objectif de 100€ la tonne en 2030. La recherche dans le domaine des énergies renouvelables sera d’autant plus stimulée que l’annonce d’augmenter le prix de l’énergie fossile est crédible. Elle constituerait une garantie suffisante pour les entreprises de bénéficier d’un large marché ce qui justifierait des investissements massifs.

Une application politique chaotique

Jean-Louis Borloo et Michel Rocard avaient hérité du Grenelle Environnement la tâche de déterminer les modalités d’applications de ce futur outil fiscal si prometteur. Des scientifiques et des économistes furent largement consultés. Puis un livre blanc parut. Suite à cela, les commentaires des professionnels du secteur de l’énergie et des industriels furent analysés. Enfin, une grande conférence fut organisée en juillet 2009. Les experts mandatés sur ce dossier s’exprimaient avec enthousiasme ; le ministre de l’Environnement annonça que la taxe carbone serait mise en place dans la loi de budget dès 2010.

Il restait pourtant à ce stade de nombreuses inconnues à lever :

  • Comment faire pour que la taxe ne pèse pas sur les ménages ?
  • Faut-il taxer les industriels déjà contraints par le mécanisme de quotas d’émissions de CO2 du protocole de Kyoto ?
  • Faut-il homogénéiser l’ensemble du système fiscal : taxe carbone et  taxes existantes (comme la TIPP), pour que les énergies soient taxées uniquement selon leurs émissions de carbone ou bien ajouter simplement la nouvelle taxe en cumul de celles déjà en place ?
  • Et bien sûr, la question la plus importante : faut-il taxer l’électricité ? L’électricité n’est qu’une énergie secondaire, c’est-à-dire qu’elle doit être produite par une autre énergie avant d’être consommée. En France, 10% de l’électricité est produite par des hydrocarbures (centrales à fioul, gaz, charbon).

Cette dernière question a particulièrement fait débat car, en France, l’électricité est réputée être bon marché. Le faible prix relatif du courant électrique s’explique par un parc nucléaire amorti quoique vieillissant et par des politiques de maintien des prix à des niveau bas afin de s’assurer du soutien de l’opinion publique sur les questions de la production nucléaire. Pour autant, une taxe carbone qui ne serait que sur le chauffage au gaz et au fioul pose quelques problèmes : si tous les Français se chauffant aux hydrocarbures optaient pour le chauffage électrique, la production électrique serait augmentée d’au moins 172TWh (donnée DGEMP 2003) soit 35% de plus que notre consommation actuelle estimée à 482TWh (RTE 2005). Il serait alors nécessaire de clarifier cette politique en accompagnant la taxe carbone d’un plan d’investissement dans les productions d’électricité d’origine renouvelable, par exemple les énergies décentralisées (essentiellement des panneaux solaires).

Pendant les mois d’août à octobre, les réponses à ces questions furent progressivement communiquées :

  • La redistribution aux ménages s’effectuerait par un chèque vert, dont le montant serait variable suivant la zone d’habitation (campagne ou ville)
  • Les industriels soumis aux quotas européens de CO2 seraient exonérés de taxe carbone
  • Pour que la facture soit encore plus progressive pour les routiers, le gouvernement leur a proposé la suppression de la TIPP sur 4 ans. A terme, la TIPP, taxe fixe, aurait ainsi été remplacée par la taxe carbone, taxe conçue pour être augmentée. Dans le même temps, les pêcheurs seraient exonérés de taxe carbone
  • L’électricité en France étant d’origine nucléaire (pour les trois quarts, mais ce détail n’a pas tant retenu l’attention du gouvernement), elle ne serait pas taxée

C’est ainsi que la « Contribution Climat Energie » ou CCE fut mise sur les rails de la loi de budget 2010.

Des critiques en cascade

Lorsque la CCE sort du débat d’experts et s’ouvre aux médias, en juillet 2009, les journaux parlent de « taxe carbone » et l’opinion ne réagit pas comme prévu. Pas d’exaltation pour une fiscalité verte, pas de soutien citoyen au principe de responsabilisation « pollueur payeur ». Pourquoi donc ?

Si l’on regarde du côté des contribuables

  • Il y a toujours quelqu’un qui pollue plus que soi, donc chacun est tenté de dire « lui d’abord, moi je consomme peu en comparaison ». Derrière cet argument, il y a la crainte que les grands pollueurs ne passent pas à la caisse, et que ce soit la classe moyenne qui demeure la seule à supporter la taxe. Les principales entreprises étant exonérées, et les ménages aisés ne  constatant pas vraiment de changement dans leur pouvoir d’achat (étant donné son caractère négligeable dans leur budget), cette critique n’était pas sans fondement.
  • La rétribution demandait plus de profondeur pour être égalitaire : elle touchait de manière lourde les consommateurs spécifiques de fioul ou de gaz naturel pour le chauffage. Ainsi, le fait que l’électricité ne soit pas taxée, et que le gaz augmentait de 15% (pour une taxe à 34€ la tonne) créait une distorsion de concurrence en faveur du chauffage électrique. Or, tant que le renouvelable constitue une part faible de notre mix énergétique, le caractère écologique d’une substitution du chauffage par hydrocarbure au chauffage électrique reste à démontrer. Par ailleurs, une mesure plus simple, de type baisse des impôts locaux en fonction de la disponibilité des transports en commun, aurait pu être plus adaptée plutôt que le « chèque vert » dont l’appellation fut aussi floue que douteuse (à quoi allait-il être utilisable ? Sous quelles conditions ?).
  • Le concept même de la « taxe » signifie pour le contribuable une réduction de son pouvoir d’achat. Les promesses de compensation sont soumises à caution étant donné le manque de confiance des Français dans leur classe politique. Ainsi, cette mesure écologique a été vue comme une manière de renflouer les caisses de l’Etat, façon « greenwashing ».

Et du côté des entreprises :

  • La taxe carbone est une mesure macroscopique. En poussant à la mutation rapide des entreprises, on se heurte à des différences d’adaptabilité au niveau microscopique : certaines entreprises sont trop rigides, n’ont pas les fonds ou ne disposent pas de la technologie, pour effectuer cette révolution. Elles seraient donc appelées à disparaître aux horizons de 2030 au profit d’entreprises plus adaptées au monde du développement durable. Si à l’échelle du pays, on pollue moins, il y aurait probablement eu un profond bouleversement entrainant la faillite de nombreuses d’entreprises, et la création d’autant de nouvelles plus adaptées à un monde sobre en carbone. Certains produits auraient été plus chers, et d’autres moins. Fondamentalement, les modes de consommation auraient été, à terme, largement différents de ceux d’aujourd’hui.
  • Les journaux ont rabâché les critiques du MEDEF sur la perte de compétitivité des entreprises. On estime que les entreprises françaises, soumises à une taxe sur la production qui n’existe pas ailleurs dans le monde (en tout cas en Chine et aux Etats-Unis), auraient été discriminées sur le marché international. C’est un argument très simpliste. En effet, le président Sarkozy a supprimé la taxe professionnelle… en compensation de la taxe carbone ? Il n’en a jamais été question. Pourtant, il s’agit d’un cadeau de 28 milliards d’euros aux entreprises françaises pour « garder des usines en France ». Or, dans le même temps, l’application de la taxe carbone à 34€ la tonne coûterait 4,4 milliards d’euros par an aux entreprises soumises aux quotas de CO2. D’un autre côté, l’Etat a annoncé la création de nouvelles contributions locales fixes et non basées sur les investissements pour compenser 20 milliards sur les 28 manquants. La fiscalité sur le carbone, on l’a vu, dépend directement de la production : cet outil était donc plus flexible que des taxes de types foncières. Donc oui, le gouvernement ne devait pas oublier que la taxe carbone, pour être efficace, devait être une substitution fiscale, et non simplement une taxe supplémentaire.

En plus de ces problèmes, il y a eu une cacophonie d’annonces : entre ce que déclaraient Jean-Louis Borloo (annonçant un chèque vert et une application pour 2010), Michel Rocard (annonçant une électricité taxée), Christine Lagarde et François Fillon (annonçant une taxe à 14€), Eric Woerth (annonçant la taxe pour 2011), et finalement Nicolas Sarkozy (tranchant en déclarant 17€ la tonne pour 2010). Cela ressemble fort à une stratégie politique de sondage de l’opinion publique : on teste plusieurs annonces successives avant que le président ne tranche en faveur de celle qui est la plus populaire. Cette tactique a causé beaucoup de tort au projet de loi en faisant monter successivement l’ensemble des catégories professionnelles aux créneaux. Ainsi, alors que Michel Rocard avait déjà opté pour le prix le plus bas ayant un impact significatif – 34€ la tonne pour commencer – Nicolas Sarkozy a du vendre une taxe à moitié prix, afin de calmer les violentes réactions. Pourtant, dans les premiers temps le prix de 34€ n’aurait pas représenté une surcharge réellement significative dans le budget des ménages car elle s’assortissait d’une compensation large pour les familles à faibles revenus.

La mort de la taxe

Trop peu ambitieuse pour les écologistes, socialement inégale pour la Gauche, dégradant la compétitivité des entreprises pour la Droite, la taxe Carbone qui avait été conçue initialement pour obtenir l’adhésion de l’ensemble des partis politiques ne plaît finalement à personne. En raison d’un manque d’explications et de la dénaturation de la taxe par la classe politique, l’outil développé par des spécialistes échoue dans le subtil exercice de l’application dans la loi française. Dans les années 1970, des ingénieurs et politiques avait réussi à imposer le développement du nucléaire, cependant ce même système n’a pas été capable de convaincre les citoyens en 2009.

La taxe fut attaquée en deux temps. Tout d’abord, le Conseil Constitutionnel siffla la suspension de la taxe. La loi fut accusée d’être inconstitutionnelle car elle ne correspondait pas à un principe d’égalité au vu des multiples exonérations qu’elle contenait. Le total des émissions non soumises à la taxe dépassaient la moitié des émissions nationales, ce qui était trop pour le Conseil Constitutionnel. Les partisans de la taxe Carbone ne nièrent pas l’argument, mais critiquèrent le blocage de la loi, qui entraînerait un délai estimé de 6 mois à la mise en place de la taxe. Ce revers politique du président de la République fit la une des médias, des colonnes entières furent la cible des détracteurs de la taxe qui purent alors étaler largement leurs arguments. Sans soutien politique, le gouvernement se lança dans l’exercice difficile de trouver des solutions qui feraient taire les attaques sans en susciter de nouvelles. Ainsi émergèrent des idées impossibles à mettre en œuvre, comme la création d’une taxe variable suivant le « caractère vertueux » d’une entreprise, ou la requête auprès de Bruxelles de mettre fin prématurément à l’attribution gratuite des quotas de CO2.

Finalement, au lendemain des élections régionales où l’UMP essuya une sévère défaite, la taxe carbone fut enterrée. Le président invoqua un éclair soudain de bon sens : cette taxe n’aurait, selon ses dires, de sens qu’à l’échelle de l’Union Européenne. Il se déclara largement favorable à une taxe Cambridge aux frontières, ce qui mit fin aux ambitions nationales jusqu’à nouvel ordre.

Ça fonctionne pourtant ailleurs

L’ensemble des arguments parlant d’un manque de compétitivité et de la nécessité de faire une taxe au niveau européen est une vision franco-française de cette réforme. Ce qui est nouveau en France ne l’est pas au niveau européen.

La Suède, laboratoire mondial de la taxe Carbone

Souvent citée dans les études gouvernementales et oubliée par la presse et dans les déclarations publiques, la Suède fait pourtant office de modèle en matière de fiscalité verte.  Dès 1990,  elle instaura une taxe carbone pour un montant fixé à l’époque à 27€ la tonne. Ce montant a progressivement été augmenté ces vingt dernières années jusqu’à atteindre aujourd’hui 108€ la tonne, soit plus que l’objectif français fixé pour 2030.

Cette taxe sert principalement aux émissions dites diffuses, c’est-à-dire celles qui proviennent des petits centres de consommations (voitures, cuisson et chauffage des commerces et des particuliers, …) puisque les industriels suédois ne supportent qu’une taxe moitié moins élevée. Le pays a-t-il perdu pour autant de sa compétitivité ? Selon Susanne Akerfeldt, conseillère du ministère des finances suédois, « plusieurs études ont montré qu’entre 1990 et 2007, les émissions de CO2 ont diminué de 9 % tandis que la Suède connaissait une croissance économique de 48 % ». La taxe sur les combustibles fossiles a permis le déploiement de la biomasse : 70% des Suédois se chauffaient au bois et combustibles renouvelables en 2007 contre 24% en 1990. Les voitures qui ont été vendues sur le marché au premier semestre 2008 furent à 60% hybrides, au gaz (GPL ou GNV) voire à l’éthanol.

Les Suédois ne sont pourtant pas par nature des modèles de sobriété : ils sont connus pour leur forte consommation d’électricité (17MWh par an par personne contre 8MWh en France). La taxe carbone ne pèse pas sur les producteurs d’électricité, mais ce pays, avec son large parc hydraulique possède une production décarbonnée à 90% comme en France.

La Suède n’a effectué aucune redistribution directe du produit de sa taxe carbone. Elle a cependant subventionné largement les énergies renouvelables. Le gouvernement suédois a émis un retour d’expérience à l’attention des autres pays en déclarant que l’augmentation de la taxe carbone devait être progressive, respecter les annonces, et être utilisée pour fournir des aides aux secteurs qui auraient le plus de difficultés à effectuer leur mutation. Ces conseils sont a contrario du système français qui imaginait déployer non pas des aides mais des exonérations pour les secteurs fortement touchés. Avec le système de versement d’aides, le caractère vertueux de la taxe Carbone qui incite à la faible consommation est préservé.

On peut voir de nombreux autres exemples à travers le monde.

  • En Suisse, la taxe carbone s’établit comme en Suède à 108€ la tonne. Elle sert d’enveloppe de subventions pour des projets de réduction d’émission.
  • Le Danemark et la Finlande ont aussi déployé la taxe dès les années 1990, mais ont conservé un prix faible de 20€ la tonne.
  • Avec sa Climate Change Levy qui s’applique uniquement aux professionnels, l’Angleterre taxe l’énergie consommée afin de pousser à la sobriété énergétique. Dans les débats parlementaires, on réclame parfois son remplacement par une Carbon Levy, directement basée sur les émissions de CO2 et non le kWh brûlé.

On constate donc que la taxe Carbone intéresse beaucoup d’Etats par ses effets positifs sur l’économie.

On attend… 2013 ?

Si l’argument de la taxe carbone européenne est pertinent car il est toujours mieux d’homogénéiser les pratiques pour être plus puissants sur la scène internationale, il ne justifie pas la suppression du projet de loi en France. Ce naufrage est délibéré et politique. Il est faux de croire que la taxe Carbone est une idée trop théorique, manquant de maturité, car elle existe avec succès dans certains pays depuis près de 20 ans.

Avec la mise en attente d’une taxe européenne, la France revient au seul système des quotas d’émissions développé dans les années 1990. Elle attend la prochaine phase en 2013 où ces quotas ne seront plus distribués gratuitement. Cependant, aucune incitation n’est prévue pour réduire les émissions diffuses, qui représentent environ 25% des rejets de CO2 français actuellement. En s’opposant à la taxe carbone, les citoyens semblent vouloir laisser la responsabilité et le coût de la lutte contre le réchauffement climatique aux gros industriels et à l’Etat. Or, dans une étude de l’IFOP de 2007, ils déclaraient précisément faire peu confiance à l’Etat (à 26%) et aux entreprises (à 19%) pour diminuer leurs émissions de CO2. La crise de confiance entre le peuple et le système politico-économique qui le gouverne risque fort de geler d’autres initiatives de ce type.

La taxe carbone a le potentiel de dynamiser l’économie française. Mais ce dynamisme passe par une responsabilisation du consommateur. Le message n’est pas de perdre du niveau de vie, mais de consommer mieux. La taxe carbone a été construite dans ce sens, mais elle a donné lieu à de nombreux quiproquos et manipulations démagogiques. Telle qu’elle a été présentée aux français, il s’agissait d’une mesure politique qui n’était pas en accord avec les recommandations des spécialistes. Un nouveau projet de loi pour la « Contribution Climat Energie », en adéquation avec l’esprit de croissance et de modernité fiscale dans laquelle elle avait été mise au point au premier abord, est largement préférable plutôt qu’un enterrement pour satisfaire théoriquement une opinion publique après un désastre électoral.  Dans un contexte international où les négociations post Copenhague avancent lentement, il est important que les pays maintiennent leurs ambitions nationales, et que le modèle de la Suède nous convainc qu’une taxe carbone intelligente est dans l’intérêt de tous.

(Source de l’illustration)